Il rapporto fra Pubblica Amministrazione e cittadino è reso complesso da molti fattori. Il linguaggio delle cronache si sofferma spesso, ad esempio, sui 'misfatti' di Equitalia, la sempiterna corruzione, le inefficienze della PA. Ma lo stesso linguaggio ama poi ricondurre, o affiancare, gran parte di questi problemi all’eccesso di normazione da cui l’Italia sarebbe afflitta. Si tratta di un argomento divenuto addirittura luogo comune. I luoghi comuni possono essere salutari, perché agevolano la comprensione di realtà complesse, oppure perniciosi, perché intralciano la soluzione dei problemi, velandone le cause effettive. Che sia quest’ultima la funzione svolta dal luogo comune sull’eccesso di regole è dimostrato da un dato e, soprattutto, dalla riflessione sui problemi reali dei rapporti fra noi e la PA.

Viviamo circondati da un numero di norme che, contrariamente a quanto si dice, non è superiore a quello degli altri paesi occidentali - cifre illuminanti vengono dai rapporti "Regulatory Reform" dell'Ocse, dove si tiene ovviamente in considerazione non il mero numero delle leggi, ma quello complessivo della normazione primaria e secondaria, nazionale e locale, dei vari sistemi. Eppure, quando si parla di semplificazione, di deregulation amministrativa, il ritornello è quello del numero di "lacci e lacciuoli". E’ un ritornello pericoloso per due motivi: perché spesso messaggero di una visione del mondo per cui ogni regola che limiti il proprio volere è un laccio o un lacciuolo; perché evita di cogliere i problemi che stanno al cuore dei malfunzionamenti dell’amministrazione.

Intendiamoci: il tema della semplificazione e del miglioramento della qualità della regolazione è avvertito ovunque. Da noi, tuttavia, ad essere inadeguata al secolo, al mondo e allo stesso paese in cui viviamo è non solo e non tanto la quantità delle regole da osservare, quanto e soprattutto la cultura dell’amministrazione. Il rapporto fra amministrazione e cittadini sembra modellato su un gigantesco "guardie e ladri", si veda a questo proposito anche l’editoriale di Alberto Stancanelli "Diminuire la diffidenza tra cittadini e pubblica amministrazione". E’ un gioco solo apparentemente egalitario, per l’indifferenza con cui tratta onesti e birboni, fannulloni e operosi, veri ricchi e veri poveri. E' in realtà un gioco molesto e costoso. E' poi un gioco che si consuma nell’atto stesso di stenderne le regole, è un ludus interruptus. È difatti un gioco essenzialmente antidemocratico nella cultura che ne sostiene lo svolgimento. In democrazia, non solo la responsabilità è individuale (e non presunta ex ante e di massa), ma dovrebbe essere saldo il principio per cui paga chi si accerta abbia sbagliato. Da noi chi sbaglia non sempre paga mentre, in termini di inefficienze subite e carichi burocratici esorbitanti, sempre paga chi semplicemente entra in contatto con l’amministrazione.

Questo mondo alla rovescia si deve certo alla diffidenza dello Stato nei confronti dei cittadini, il fattore "guardie e ladri", ma anche alla visione - diffusa e capillare - dell’applicazione delle sanzioni e delle regole come dipendente da un rosario di accordi particolari, più o meno trasparenti fra la PA e il cittadino, oppure come risultante di un più ampio patto sociale, che ammorba anche larghi settori del rapporto fra lo Stato e i suoi funzionari: ti pago poco/ti controllo poco; vi assumo in tanti anche quando non ce n’è bisogno o non siete produttivi, in compenso aspetto il voto. La cultura formalista prodotta nelle sale parto della cultura giuridica delle classi dirigenti, ossia le facoltà di giurisprudenza, assieme a lentezza e farraginosità del sistema giustizia, chiudono il cerchio.

Le vie d’uscita?

Di sicuro occorre sostenere la strada fin qui timidamente intrapresa dal governo Monti e tendente a disboscare gli adempimenti inutili e, in particolare, quelli che scaricano sul cittadino controlli di documentazione/prova burocratica che spetterebbero all’amministrazione.

Cruciale è poi metabolizzare la necessità di spostare competenze e risorse dalla fase della gestione ex ante a quella del controllo ex post del rispetto delle regole. Conseguentemente, essenziale è ribilanciare l’accertamento delle violazioni sulle difformità di natura sostanziale e non meramente formale. Quest’ultima è una delle operazioni più difficili da compiere. La cultura dell’amministrazione è pervasa dall’idea che è il controllo formale quello cui essa è tenuta, perché: a) conforme a legge, b) si basa in larga parte su quanto esibito e/o dichiarato dal cittadino e quindi impegna assai poco l’amministrazione, c) deresponsabilizza il funzionario il cui unico compito è confrontare prassi (talora auto-prodotte), modelli e moduli.

Il passo ulteriore dovrebbe sfruttare il riposizionamento delle risorse sul controllo ex post, per renderlo il più esteso possibile e munirlo di sanzioni effettive, capaci di esprimere non solo la riprovazione ma anche la capacità di deterrenza nei riguardi del privato, autore della violazione, così come degli uffici/funzionari improduttivi, perché non vigilanti o mal vigilanti nei confronti degli atti e delle condotte sottoposte alla loro attenzione.

Superamento del formalismo come fine in sé, cultura e pratica della responsabilità: sono questi i punti di partenza di quel circolo virtuoso capace di ribaltare la percezione, ma anche la sostanza del rapporto Stato-cittadini, e di sprigionare risorse verso un modello di convivenza e di crescita, sociale ed economica, non frenata, non abbruttita dalla piaga di un’amministrazione troppo spesso al servizio di se stessa.