Lo scorso 27 maggio è stato reso pubblico il rapporto del Gruppo di Stati contro la corruzione del Consiglio d’Europa sulla valutazione delle politiche italiane di contrasto alla corruzione.

Con questo Documento, il "Greco" fa il punto sull’attuazione delle raccomandazioni rivolte al nostro Paese nel 2009: nel suo primo rapporto, infatti, il Greco aveva fatto severe critiche alle carenze delle politiche di contrasto alla corruzione, al ritardo nella ratifica della Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa, alla proliferazione di leggi di riforma del processo penale destinate ad incidere negativamente sulla repressione della corruzione nella pubblica amministrazione, suscitando un vivace dibattito interno.

Il nuovo Rapporto offre pertanto l’occasione per una valutazione meditata – al di fuori dei dibattiti giornalistici ed al netto dell’emotività suscitata dalla recentissima emersione di nuovi gravi scandali corruttivi – su uno dei temi cruciali per le aspettative di riforma delle istituzioni pubbliche.

Nella presente legislatura, Governo e Parlamento hanno dedicato un interesse non indifferente alla definizione di misure di contrasto alla corruzione, con iniziative che tuttavia non sembrano aver perseguito indirizzi coerenti.

Basti pensare che con uno dei suoi primi provvedimenti (l. n. 133 del 2008), il Governo Berlusconi sopprimeva l’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, ritenuto troppo costoso per le casse dello Stato, trasferendo le relative competenze ad un Servizio del Dipartimento della Funzione Pubblica (il Saet, Servizio Anticorruzione e Trasparenza), dotato di risorse umane e finanziarie assai meno ingenti.

Appena un anno dopo, la legge 116 del 2009 ratificava la Convenzione di Merida, il primo accordo mondiale di contrasto alla corruzione. Obbligata dalla Convenzione ad istituire un’Autorità indipendente anticorruzione, la legge indicava allo scopo proprio il Saet, un organo privo dei requisiti di indipendenza dal potere politico e delle necessarie dotazioni organiche per svolgere la missione prevista dal Trattato.

Anche in ragione dell’inadeguatezza di questo organismo, il disegno di legge in materia di “prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, già approvato dal Senato ed attualmente all’esame della Camera dei deputati, trasferisce ulteriormente l’autorità nazionale anticorruzione presso la Civit, ovvero la “Commissione indipendente per la valutazione, l’innovazione e la trasparenza”, voluta dal Ministro Brunetta per presidiare i modelli di valutazione delle performances nella pubblica amministrazione.

Un vero e proprio balletto di competenze, dunque, che ha di fatto impedito a ciascuna di queste strutture di acquisire una competenza ed una legittimazione sul piano nazionale ed internazionale, così come di elaborare strategie di lungo periodo.

A queste oscillazioni relative agli organismi di vigilanza si aggiungono le indecisioni nel settore del contrasto penale ai reati corruttivi. Qui, i paradossi sono di evidenza lampante: mentre il già citato disegno di legge per la prevenzione e la repressione della corruzione contiene significativi inasprimenti delle pene previste per i reati contro la pubblica amministrazione, di cui agli artt. 314 e ss. del codice penale, è tuttora all’esame delle Camere il disegno di legge sulla prescrizione breve, che determinerebbe l’estinzione di moltissimi processi per i medesimi reati; inoltre, mentre la legge anticorruzione muove ad ampliare la quantificazione del danno all’immagine derivante alla pubblica amministrazione dalla commissione di un reato corruttivo di un proprio dipendente, la precedente legge 102 del 2009 aveva limitato l’azione inquirente delle procure regionali e l’attività giurisdizionale della Corte dei conti, così restringendo la tutela risarcitoria dello Stato.

Infine, nel decisivo settore degli appalti pubblici, nel quale si consuma la massima parte dei grandi episodi corruttivi, si segnala come il disegno di legge enfaticamente intitolato Statuto dell’impresa, approvato dalla Camera dei deputati ed ora all’esame del Senato, contenga diverse disposizioni destinate ad innalzare le soglie di rilevanza comunitaria degli appalti pubblici, in modo da favorire i conferimenti diretti, svincolati dalle complesse (e garantistiche) procedure imposte dalle direttive europee e recepite nel codice degli appalti. Come se alle imprese convenisse più essere liberate dai vincoli procedurali posti a tutela della trasparenza negli appalti che operare nella certezza di un contesto di legalità e merito.

Di queste ambiguità ed oscillazioni, il Rapporto del Greco dà conto in modo esauriente. Esso prende in considerazione tutte le ventidue raccomandazioni formulate nel Rapporto del 2009, per verificare, punto per punto, la risposta delle autorità italiane.

Nel merito, il Greco esprime particolare apprezzamento per l’impianto generale della riforma Brunetta della pubblica amministrazione, con particolare riferimento agli sforzi intrapresi nel senso della trasparenza, del controllo interno, del rafforzamento delle sanzioni disciplinari. Concentra, invece, il grosso delle proprie critiche su due settori nevralgici: le iniziative legislative in materia di processo penale e la corruzione politica. Sul primo fronte, la minaccia principale è individuata nel disegno di legge sul processo breve; sul fronte della corruzione politica, al non celato entusiasmo per la pronuncia di illegittimità costituzionale della legge sulla sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato, fanno riscontro severe critiche per la perdurante assenza di un codice etico per i membri di organi esecutivi e di una efficace normativa sul conflitto d’interessi.

Un giudizio con luci ed ombre, dunque, che se riconosce il “passo in avanti” rappresentato dalla riforma Brunetta della pubblica amministrazione, fa altresì pesare i due “passi indietro” rappresentati dalle prospettate riforme del processo penale e dalla assenza di iniziative in materia di corruzione politica.

Ripercorrendo le iniziative politiche del Governo nei suoi tre anni di attività, si ha la sensazione che l’opinione dell’organismo internazionale rifletta con esattezza le ambiguità e le incoerenze della strategia governativa. Ambiguità destinate a peggiorare se non prevarrà, nella cultura politica, la condivisione di un’etica pubblica che, nella società civile, sembra emergere come domanda sempre più impellente.