La presentazione da parte del Governo di un disegno di legge di revisione del Titolo della Costituzione dedicato alla magistratura si è inevitabilmente prestata a commenti politici e giuridici di segno opposto. Lo definirei un testo politicamente abile, ma le cui abilità si possono facilmente dimostrare fallaci sul piano giuridico.

Il testo appare politicamente abile nel senso che cerca di guadagnare una “terra di mezzo” fra le opposte visioni che sulla giustizia si disputano il campo in Italia da trenta anni a questa parte. Autonomia e indipendenza dei giudici sono confermate, come lo sono quelle dell’ufficio del pubblico ministero, ma giudici e pubblici ministeri seguono carriere separate. La separazione, però, non significa sottoposizione dei pubblici ministeri alla volontà del potere politico, poiché si crea un Consiglio Superiore apposta per questi ultimi. Lo stesso Consiglio superiore, sia quello per i giudici sia quello per i pubblici ministeri, è composto secondo i criteri della Costituzione vigente, salvo però ad abbassare alla metà, rispetto all’attuale quota dei due terzi, il numero dei membri espressi dalla magistratura. Ancora, l’obbligatorietà dell’azione penale da parte dei pubblici ministeri è confermata, ma “secondo i criteri stabiliti dalla legge”. E’ confermata pure la previsione che l’autorità giudiziaria dispone della polizia giudiziaria, ma si omette la parola-chiave “direttamente” e si aggiungono le parole “secondo le modalità stabilite dalla legge”. E così via.

Sul piano giuridico, anzi, col semplice buon senso, è facile smontare ogni pezzo della costruzione. Non ci vuole molto a notare che abbassare alla metà il numero dei componenti togati significa colpire la nozione stessa di “autogoverno” della magistratura (o dei giudici e dei pubblici ministeri); che subordinare obbligatorietà dell’azione penale e potere di disporre della polizia giudiziaria a quanto prevede la legge significa subordinare l’una e l’altro alla maggioranza parlamentare e allo stesso governo che ne è espressione. E così via.

Se questo è vero, e se dunque il disegno di legge del Governo guadagna solo in apparenza la terra di mezzo, si pongono però altre domande. Come porre fine a questa contrapposizione trentennale che danneggia solo i terzi, ossia i cittadini della Repubblica italiana? Ecco l’unico possibile punto di incontro: non una mediazione politica più o meno furba, ma la ricerca dei problemi effettivi della giustizia, e possibilmente di soluzioni alla loro altezza.

Questi problemi possono in gran parte risolversi con legge ordinaria, o addirittura in via amministrativa, o con un finanziamento finalmente dignitoso del servizio giustizia. Ma non bisogna aver paura di dire che per una parte richiedono risposte che si possono dare solo attraverso una revisione costituzionale. Prendiamo il Consiglio Superiore. Le ragioni per cui questo organo è andato e va al di là della funzione amministrativa di autogoverno sono state più volte studiate. Molte sono ragioni sistemiche, legate cioè alla stessa trasformazione della funzione giurisdizionale nelle democrazie contemporanee. Ma c’è poi un dato specifico italiano, l’eccessiva corporativizzazione e divisione per correnti organizzate. E’ possibile affrontare il problema in modo efficace ma non punitivo? Almeno tre possibili modifiche consentirebbero di dare una risposta positiva.

La prima, una riforma del sistema elettorale per il rinnovo dei membri togati che privilegiasse la qualità professionale dei candidati sulle appartenenze di corrente, è percorribile con una modifica della vigente legge ordinaria. Le altre due richiederebbero una revisione costituzionale. Mi riferisco anzitutto ai requisiti di eleggibilità dei membri designati dal Parlamento (membri laici), prescelti per Costituzione “tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio” (art. 104, quarto comma). Eppure la qualità professionale dei membri laici oscilla notevolmente: non è sempre eccellente, per via di certe tendenze a destinare transitoriamente al Consiglio Superiore personalità di partito formalmente in possesso dei requisiti. Bisognerebbe stringere le maglie, con un piccolo ritocco alla Costituzione e la devoluzione alla legge del compito di definire criteri di elevata e comprovata professionalità.

La seconda modifica riguarda la previsione che “I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili” (art. 104, sesto comma, Cost.). La norma ‘politicizza’ indirettamente il Consiglio: non solo per il periodo di quattro anni, che potrebbe essere utilmente elevato, ma soprattutto perché la scadenza è contestuale, con la conseguenza che il rinnovo, dei laici come dei togati, incentiva accordi fra partiti o correnti a scapito della qualità professionale. Se la scadenza non fosse riferita all’organo ma al singolo mandato, come previsto per i giudici della Corte costituzionale, il cui mandato decorre “per ciascuno di essi dal giorno del giuramento” (art. 135, terzo comma), anche il Consiglio Superiore funzionerebbe nel medio periodo come un organo a durata continuativa, con membri eletti di volta in volta e con un potenziale beneficio in termini di autorevolezza e prestigio professionale.

Sono solo alcune ipotesi, naturalmente. Altre di tenore analogo si potrebbero avanzare. Ciò che conta sarebbe spostare l’asse del dibattito, avvelenato non solo da legittimi sospetti sulla proposta governativa, visto il contesto estremamente personalizzato con cui deve inevitabilmente fare i conti, ma anche da uno scontro ben più lontano, cronico, fra magistratura e potere politico. Ma chi avrebbe interesse a spostare l’asse del dibattito sui problemi veri (di cui, come dicevo, quelli che comportano modifiche costituzionali sono solo una parte)?

L’opposizione parlamentare, che difende, con ragione, l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, ha davanti due strade, anche di fronte alla radicalizzazione dello scontro che si sta verificando proprio in questo periodo. La prima è di limitarsi a un’azione di difesa. L’altra è di accompagnarla con proposte di riforma pienamente compatibili con i princìpi costituzionali, sparigliando un gioco che sta rendendo sempre meno dignitoso il Parlamento e la qualità della nostra democrazia, e dimostrando di saper parlare al Paese.




Cesare Pinelli è ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università La Sapienza di Roma. E' membro del comitato direttivo di ASTRID e del comitato di redazione di riviste a carattere giuridico.